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Konferenzbericht: Nachhaltiges Flächenmanagement in Stadt und Region

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Am 24. Februar 2011 in Halle (Saale)

Die Reduzierung des Flächenkonsums ist ein wichtiges politisches Ziel. Vor dem Hintergrund der begrenzten Verfügbarkeit des Bodens und der hohen Kosten für die Erschließung neuer Wohn- und Gewerbestandorte sowie für die Erhaltung der technischen und sozialen Infrastruktur in schrumpfenden Regionen entsteht ein großer Handlungsdruck für die Kommunen. Sachsen-Anhalt steht in Anbetracht des gravierenden Bevölkerungsrückgangs vor besonderen Herausforderungen. Das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMFB) und das Ministerium für Landesentwicklung und Verkehr Sachsen-Anhalt luden deshalb am 24. Februar 2011 zum fachlichen Erfahrungsaustausch nach Halle (Saale) ein. Bei der ganztägigen Veranstaltung, an der rund 80 Interessierte aus Kommunen, Kreisverwaltungen, Regionalverbänden und weiteren Institutionen teilnahmen, stellten Vertreter und Vertreterinnen der Kommunen, Regionalverbände und aus der Wissenschaft ein breites Spektrum an Instrumenten und Handlungsansätzen zum nachhaltigen Flächenmanagement vor.

Begrüßung
Jochem Lunebach (Leiter Stadtplanungsamt, Stadt Halle (Saale))

In seiner Begrüßung stellte Herr Lunebach, Leiter des Stadtplanungsamts der Stadt Halle, die aktuelle Flächensituation sowie Projekte des nachhaltigen Flächenmanagements vor, die in der Stadt Halle umgesetzt werden. Flächenkreislaufwirtschaft als Ziel der Stadtentwicklung zu verankern stelle dabei eine wichtige Prämisse dar. Umfangreiche Erfahrungen lägen in der Stadt aus zahlreichen Projekten des Stadtumbaus vor. Für die Umsetzung regionaler Strategien einer abgestimmten Siedlungsentwicklung seien tragfähige Mechanismen eines Lasten-Nutzen-Ausgleichs zwischen den beteiligten Kommunen erforderlich.

Das Flächenmanagement in der Landesentwicklungsplanung in Sachsen-Anhalt
André Schröder (Staatssekretär, Ministerium für Landesentwicklung und Verkehr, Sachsen-Anhalt)

Staatssekretär Schröder dankte zunächst dem BMBF für die erfolgreiche Fördermaßnahme, die es möglich mache, von Projekten zu lernen. Mit Bezug auf die Nachhaltigkeitsziele erläuterte er die flächenpolitischen Zielsetzungen des Landes Sachsen-Anhalt und hob die Bedeutung der „Ressource Raum“ hervor. Dabei verwies er auf die Problematik der Flächenstatistik, die keine Schlussfolgerungen zu Versiegelung ermögliche und eine Vergleichbarkeit der Datengrundlagen nur schwer zulasse. Zudem betonte er das Erfordernis, auch im strukturschwachen ländlichen Raum bauliche Entwicklungen voranzubringen, um dort für wirtschaftliche Entwicklung und Arbeitsplätze und somit für gleichwertige Lebensverhältnisse zu sorgen. Hierfür schaffe der Landesentwicklungsplan 2010 die geeigneten Grundlagen. Im Kern ginge es darum, Sachsen-Anhalt zu einem Standort für Wirtschaft und Logistik zu entwickeln und ebenso Natur und Landschaft zu erhalten sowie die Erholungsfunktionen der Regionen zu stärken.

REFINA – von der Forschung in die Praxis
Maike Hauschild (Projektträger Jülich im Auftrag des Bundesministeriums für Bildung und Forschung (BMBF))

Frau Hauschild vom Projektträger Jülich erläuterte Zielsetzungen und Inhalte des BMBF - Förderschwerpunkts REFINA und hob die Sensibilisierung der Kommunen als einen besonderen Schwerpunkt hervor. Dabei warb sie besonders für die in den REFINA-Vorhaben erarbeiteten Produkte und stellte die aktuelle Neuerscheinung „Nachhaltiges Flächenmanagement – Ein Handbuch für die Praxis“ vor.

Flächenmanagement in Stadt und Region

Einführung in das Thema Flächenmanagement
Thomas Preuß (Deutsches Institut für Urbanistik (Difu))

Thomas Preuß vom Deutschen Institut für Urbanistik führte in seinem Vortrag in das Thema Flächenmanagement ein. Dazu erläuterte er Ziele, Handlungsbereiche und Bausteine des Managementansatzes und stellte das handlungsleitende Prinzip der Flächenkreislaufwirtschaft vor.

Ansätze für ein Flächenmanagement in der Planungsregion Magdeburg
Eckhard Groß (Geschäftsführer Regionale Planungsgemeinschaft, Magdeburg)

Aus der Praxis der Planungsregion Magdeburg berichtete Eckhard Groß, Geschäftsführer der Regionalen Planungsgemeinschaft. Er stellte verschiedene regional praktizierte formelle und informelle Planungsansätze vor. Ein wichtiger Pfeiler zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme in der Planungsregion Magdeburg sei das Recycling nicht mehr genutzter Industriebrachen. Hierzu wurden tragfähige integrierte Konzepte entworfen, in denen die vielfältigen Interessen der Akteure Berücksichtigung fanden. Als bisherige Erfolge verwies er u.a. auf die Revitalisierung des SKET-Areals in Magdeburg, die Umnutzung zweier historischer Speicher im Wissenschaftshafen Magdeburg und die Revitalisierung der Fläche der ehemaligen Lackharzfabrik in der Stadt Schönebeck/Elbe. Aus Sicht der Regionalplanung sah er Handlungsbedarfe in einem stärkeren Zusammenspiel der Akteure auf allen Ebenen, zu dem es entsprechender Vorgaben der Landesplanung bedürfe. Notwendig sei zudem eine Anpassung der Förderpolitik, um Innenentwicklung und Flächenrecycling zu stärken.

Siedlungsflächenmanagement im Spannungsfeld Kommune und Region – das REFINA Vorhaben in der Stadtregion Gießen-Wetzlar
Dr. Uwe Ferber (Projektgruppe Stadt + Entwicklung, Leipzig)

Dr. Uwe Ferber stellte Ergebnisse des das REFINA-Vorhabens „Nachhaltiges Siedlungsflächenmanagement Stadtregion Gießen-Wetzlar“ vor. Nach einer Einführung in die Flächensituation in der Region, die u.a. durch eine ausgeprägte Stadt-Umland-Problematik und wirtschaftlichen Strukturwandel sowie Konversion geprägt ist, wurden aufbauend auf Bestandsaufnahme und Bewertung der Gewerbe- und Siedlungsflächen mehrere Entwicklungsszenarien u.a. in Richtung Flächenkreislaufwirtschaft erarbeitet. Diese bildeten die Grundlage einer regionalen Siedlungsflächenkonzeption. Ein gegen Ende des Projekts erarbeiteter raumordnerischer Vertrag zwischen den Trägern der Landes- und Regionalplanung und den mittelhessischen Gemeinden im Stadt-Umland-Bereich von Gießen und Wetzlar befindet sich derzeit in der Abstimmung.

Interkommunale Gewerbeflächenentwicklung in der Region Halle-Leipzig
Dr. Wolfgang Besch-Frotscher (Stadtplanungsamt, Stadt Halle (Saale))

Dr. Wolfang Besch-Frotscher vom Stadtplanungsamt Halle stellte die Ausgangsüberlegungen, Ziele und Ergebnisse des Via RegiaPlus Projekts „Gewerbeflächenmanagement und regional governance in der Region Halle/Leipzig“ vor. Eine Besonderheit der Planungsregion liege in der Ländergrenzen überschreitenden Zusammenarbeit zwischen Sachsen-Anhalt und Sachsen, an der neben den Oberzentren Halle und Leipzig drei Landkreise sowie insgesamt 31 Kommunen beteiligt seien. Daneben wurden auch die unterstützenden regionalen Planungsverbände in den Prozess integriert. Neben der Erstellung einer gemeinsamen Flächendatenbank wurde zum Ende des Projekts eine gemeinsame Erklärung zu Zielen und Prinzipien der Zusammenarbeit unterzeichnet. Seit Abschluss des Projekts Ende 2010 werden die gemeinsamen Aktivitäten fortgesetzt, denn nur mit einer interkommunalen/regionalen Abstimmung könne die Region erfolgreich agieren.

Diskussion mit den Referenten Dr. Uwe Ferber, Projektgruppe Stadt + Entwicklung, Leipzig und Eckhard Groß, Regionale Planungsgemeinschaft, Magdeburg, moderiert von Margrit Paepke, Ministerium für Landesentwicklung und Verkehr Sachsen-Anhalt (v.l.n.r.)

Siedlungsentwicklung: Infrastruktur und Flächenbedarf sowie Folgekosten

„Kernige Altmark“ – eine Kulturlandschaft im Spannungsfeld von Schrumpfung, Chancen und Visionen gestalten – Stadtumbau regional denken
Dirk Michaelis (Amtsleiter des Bauordnungsamts, Landkreis Stendal)

Dirk Michaelis, Amtsleiter des Bauordnungsamtes im Landkreis Stendal beschrieb in seinem Vortrag zunächst die Probleme der Region Altmark. Die Region sei seit den 1990er Jahren stark durch einen Bevölkerungsrückgang geprägt. Dabei stellt die Entleerung der Städte und der peripher gelegenen Ortschaften eine besondere siedlungsstrukturelle Herausforderung dar. So haben derzeit 80 % der Orte der Region weniger als 300 Einwohner. Vor dem Hintergrund steigender Kosten für die technische Infrastruktur bei zunehmender Entdichtung bestehe großer Handlungsdruck in den Kommunen, da diese einerseits einer schwierigen Haushaltslage gegenüber stünden, andererseits trotzdem die Bedürfnisse der Bewohner z.B. nach Neubauflächen- und den Erhalt der Kulturlandschaft berücksichtigen müssten. Die Region setze auf das Konzept „KERNIGE Altmark“ (Kompakte und vitale Stadt- und Ortskerne, Effiziente Infrastruktur, Regionale Wertschöpfung, Nachhaltiges Handeln, Integrierte Konzepte, Gleiche Chancen, Engagierte Menschen). Die Bausteine der im Rahmen der IBA Stadtumbau Sachsen-Anhalt 2010 für einen regionalen Stadtumbau erarbeiteten Strategie sind vielfältig und zielen auf eine Stärkung der Stärken der Kulturlandschaft Altmark.

Das REFINA-Vorhaben LEAN²: Siedlungsentwicklung auf dem Prüfstand – Abschätzung der Folgekosten und Infrastrukturentwicklung durch neue Wohngebiete
Andrea Dittrich-Wesbuer (Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung gGmbH (ILS), Dortmund)

Frau Dittrich-Wesbuer stellte den im REFINA-Vorhaben LEAN2 entwickelten Berechnungstools zur Wirkungsabschätzung von Wohngebietsentwicklungen vor und ordnete ihn in die Gesamtheit der mittlerweile vorliegenden neuen Werkzeuge zur Kosten-Nutzen-Betrachtung ein. LEAN kom gibt Auskunft über die finanziellen Auswirkungen von Wohngebietsentwicklungen auf den kommunalen Haushalt. Dabei werden die kurz-, mittel- und langfristig entstehenden Kosten der Erstellung und des Betrieb der technischen und sozialen Infrastruktur sowie die aus der Gebietsentwicklung resultierenden Einnahmen berücksichtigt. Der Rechner biete eine verbesserte Planungssicherheit im Hinblick auf den demographischen Wandel, erhöhe die Transparenz der fiskalischen Effekte und zeige die kleinräumigen Auswirkungen von Bevölkerungsveränderungen auf die Infrastruktur. Frau Dittrich-Wesbuer hob hervor, dass die Ermittlung der Folgekosten in die Abwägung bei flächenpolitischen Entscheidungen einfließen sollte, aber keinen Ersatz für die bereits in der Praxis angewandten Planungs- und Entscheidungsabläufe darstelle.

Dr. Martina Werheit (Leiterin Stadtentwicklung, Kommunale Verkehrsplanung, Stadt Bergisch Gladbach)

Frau Dr. Werheit stellte mit der Fallbeispielrechnung für ein Siedlungsgebiet in Bergisch Gladbach ein Anwendungsbeispiel für den LEAN kom -Rechner vor. Mit Hilfe des Berechnungstools entwickelte die Kommune unterschiedliche Szenarien für die Siedlungsentwicklung. Darauf basierend erfolgten auf Grundlage der Wohnbaulandpotenzialanalyse eine Priorisierung der zu bebauenden Flächen und die Entwicklung des Flächenpools 2025. Frau Dr. Werheit verwies in ihrem Fazit auf die Stärkung des Kostenbewusstseins, auf gestiegene Transparenz und klare Kriterien zur Versachlichung der Diskussion um eine zukünftige Siedlungsentwicklung durch die Anwendung von LEAN kom. Die Kostenermittlung sollte als integrierter Bestandteil eines Flächen-/Baulandmanagements eingesetzt werden. Gleichzeitig sah sie Weiterentwicklungsbedarf in der Berücksichtigung der regionalen Dimension, der Aufnahme von Gewerbegebieten sowie der Berücksichtigung von Kosten im Siedlungsbestand.

Demografischen Wandel gestalten: Nachhaltigkeitscheck zur Infrastrukturplanung – das REFINA-Vorhaben Esys
Dr. Michael Arndt (Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung (IRS), Erkner)

Dr. Michael Arndt stellte den vom Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung im Rahmen des REFINA-Vorhabens Esys entwickelten webbasierten Nachhaltigkeitscheck vor. Er wies darauf hin, dass Nachhaltigkeitschecks eine spezifische Form von Nachhaltigkeitsprüfungen darstellen, die eine systematische und umfassende Berücksichtigung ökologischer, ökonomischer und sozialer sowie institutioneller Aspekte im politischen und planerischen Handeln sowie deren Abschätzung in einer standardisierten Weise ermöglichen. Das Tool zielt auf die Bewertung der Nachhaltigkeit von Infrastruktureinrichtungen vor dem Hintergrund des demographischen Wandels. Grundlage ist ein Ziel- und Indikatorensystem, das auch flächenbezogene Indikatoren umfasse. Der ESYS Nachhaltigkeitscheck diene zunächst als Plausibilitätsanalyse und Entscheidungshilfe und könne dazu beitragen, überdimensionierte Infrastrukturen zu vermeiden.

Christian von Faber (Stadtplanungsamt Luckenwalde)

Christian von Faber vom Stadtplanungsamt der Stadt Luckenwalde ergänzte die Ausführungen von Herrn Dr. Arndt mit Einschätzung zur Anwendung des ESYS Nachhaltigkeitschecks in der kommunalen Praxis. Nach der Darstellung der Ausgangslage in Luckenwalde stellte er das Projekt „Energetische Sanierung einer Kindertagesstäte“ vor, in dessen Rahmen der Nachhaltigkeitscheck erprobt wurde. Deutlich wurde, dass der Nachhaltigkeitscheck zur Versachlichung der Argumentation, zur Vergleichbarkeit von Varianten und damit zur Transparenz von Planungsentscheidungen beitrage. Dem stünden in der Anwendung ein erheblicher Aufwand zur Zusammenstellung der Daten und eher subjektive Bewertungen bei der qualitativen Betrachtung gegenüber. Unterm Strich betrachtet lohne sich die Anwendung auf jeden Fall.

Diskussion mit Dr. Michael Arndt, Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung (IRS), Erkner, Christian von Faber, Stadtplanungsamt Luckenwalde, Moderatorin Dr. Stephanie Bock, Deutsches Institut für Urbanistik (Difu), Berlin, Dr. Martina Werheit, Stadt Bergisch Gladbach, Andrea Dittrich-Wesbuer, Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung gGmbH (ILS), Dortmund und Dirk Michaelis, Landkreis Stendal (v.l.n.r.)

Gesprächsrunde „Nachhaltiges Flächenmanagement: Perspektiven“
Jochem Lunebach, Stadt Halle (Saale), Jürgen Leindecker, Städte- und Gemeindebund Sachsen-Anhalt (SGSA) , Moderator Wilfried Köhler, Ministerium für Landesentwicklung und Verkehr Sachsen-Anhalt , Erhard Ostermann, Ministerium für Wirtschaft und Arbeit Sachsen-Anhalt, Eckhard Groß, Regionale Planungsgemeinschaft Magdeburg und Dr. Ekkehard Wallbaum, Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt Sachsen-Anhalt (v.l.n.r.)

Jürgen Leindecker, Landesgeschäftsführer des Städte- und Gemeindebunds, Sachsen-Anhalt (SGSA)
Herr Leindecker plädierte für eine stärkere Vernetzung städtischer und ländlicher Räume, um ein übergreifendes Flächenmanagement zu gewährleisten. Dabei stelle die städtebauliche Revitalisierung von Brachen eine besondere Herausforderung in Sachsen-Anhalt dar. In diesem Kontext müsse über eine Kompatibilität der Eingriffs- und Ausgleichsregelungen von Bau- und Naturschutzrecht nachgedacht werden.

Auch sollten Finanzierungsmöglichkeiten für den kommunalen Zwischenerwerb von Brachen entwickelt werden. Die Städtebauförderung könnte hier Lösungen bieten. So könnte die Aufnahme der Revitalisierung von Brachflächen in die Förderkulisse der Städtebauförderung zu einem wichtigen Pfeiler für Reduzierung des Flächenkonsums werden. In der kommenden Legislaturperiode sollte das Land Sachsen-Anhalt die Erstellung von Flächennutzungsplänen und Brachflächenkatastern unterstützen.

Dr. Ekkehard Wallbaum, Referatsleiter Wasserrahmenrichtlinie, Bodenschutz, Altlasten, Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt, Sachsen-Anhalt
Herr Dr. Wallbaum verwies auf die oftmals unzureichend ausformulierten Ziele, die er auch bei dem Umgang mit dem Thema Reduzierung der Flächeninanspruchnahme vermisse. Viel zu oft werde das Thema auf Grundsätze reduziert. Es sollte konkret benannt werden, dass als Zielrichtung eine möglichst geringe Versiegelung angestrebt werde. Es seien konkrete Ziele notwendig, um ein nachhaltiges Flächenmanagement realisieren zu können. Angesichte der Potenziale in Form von Brachflächen und bei der Sanierung der Braunkohlegebiete bestünden hierfür zahlreiche Anknüpfungspunkte. Angesichts der neuen Gemeindestrukturen warnte er davor, dass neue Gemeindezuschnitte auch zu neuen Bedürfnissen und somit zu neuen Flächenausweisungen führen könnten.

Erhard Ostermann, Ministerium für Wirtschaft und Arbeit, Sachsen-Anhalt
Herr Ostermann bekräftigte, dass auch aus Sicht des Wirtschaftsministeriums ein nachhaltiges Flächenmanagement der richtige Weg sei, der u.a. auchbereits durch Fördermittel zur Revitalisierung von Brachen gestützt worden sei. Allerdings zeichne sich dabei insoweit ein starkes Spannungsfeld ab, als einerseits die Folgekosten weiterer Flächenentwicklungen berücksichtigt werden müssten, andererseits aber auch die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit gewährleistet sein müsse. Nicht immer entsprächen die für das Flächenrecycling zur Verfügung stehenden Flächen den Ansprüchen der Investoren. Unter diesem Gesichtspunkt bestünde in Sachsen-Anhalt bei allem vorhandenen Industrieflächenpotenzial durchaus noch ein Entwicklungsbedarf. Dies gelte vor allen Dingen für die Entwicklung von Standorten mit übergeordneter strategischer Bedeutung für neue große Industrieansiedlungen, wie sie im neuen Landesentwicklungsplan von Sachsen-Anhalt als neue Vorrangstandorte vorgesehen seien.

Eckhard Groß, Regionale Planungsgemeinschaft Magdeburg
Herr Groß betonte in seiner Rückschau auf die Beiträge der Tagung die unterschiedlichen Perspektiven von Forschung und Praxis, die die Notwendigkeit des Voneinander-Lernens deutlich gemacht habe. Wichtig sei, beim Thema Flächensparen die unterschiedlichen Interessen der betroffenen Akteure sichtbar zu machen und Konflikte auszugleichen bzw. zu lösen. Vor diesem Hintergrund bewertete er die Gemeindereform als Vorteil für die Regionalplanung und eine Chance hin zu realistischen Flächenausweisungen. Eine anspruchsvolle Aufgabe sei allerdings die Konkretisierung von landesplanerischen Vorgaben vor Ort, wenn es um die Entwicklung von Grund- und Mittelzentren geht. Mögliche Konflikte in Bezug auf Flächenneuausweisungen müssten nun deutlich intensiver innerhalb der Kommunalparlamente gelöst werden.

Jochem Lunebach, Leiter Stadtplanungsamt, Stadt Halle (Saale)
Herr Lunebach hob noch einmal das Spannungsverhältnis zwischen freiwilliger Kooperation und administrativem Handeln hervor. Die Chance für das Thema liege in der freiwilligen Zusammenarbeit der Kommunen, die durch administrative Maßnahmen begleitet werden sollte. Zudem plädierte er für eine neue Ehrlichkeit in der Abschätzung der Folgekosten der Siedlungsentwicklung. REFINA habe zudem gezeigt, dass eine Kooperation von Wissenschaft und Praxis zu guten Ergebnissen führe, die in der kommunalen Praxis gerne aufgegriffen würden.

In seinem Schlusswort verwies Herr Köhler vom Ministerium für Landesentwicklung und Verkehr Sachsen-Anhalt auf die in Sachsen-Anhalt erfolgreich durchgeführte IBA Stadtumbau 2010, in deren Rahmen innovative Ansätze des Flächenmanagements entwickelt und erprobt wurden. Diese sollten fortgesetzt und von Landesseite unterstützt werden. Deutlich seien in der Tagung auch die wichtigen Impulse geworden, die REFINA für eine Weiterentwicklung des Themas geliefert habe.

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